誰的江湖:中國小縣城裡的權力角色與分利秩序

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縣,在我們中國人的歷史和現實中,扮演者意義非凡的角色。在歷史上,一統天下的秦始皇,“廢封建,行郡縣”,開辟瞭中國歷史新紀元,“郡縣治,天下安”的思維架構延續至今。在現實中,無論我們走到海角天涯,來自一個縣的,才算真正的故人同鄉。

如今在廣袤的中華大地,分佈著大小兩千多個縣,作為“縣域CBD”的縣城,更是被譽為“中國的底色”——進,可以享受現代工業文明的繁榮喧囂;退,可以感悟傳統鄉土文化的寧靜致遠。

就是在這樣一個“半是城市半鄉村”的特殊聚落區,其權力架構,人情世故,利益分配,都遵循著特定的運行邏輯:

一方面,受到大城市文明的浸染滲透,縣城的權力運行和人際往來,較鄉村更具法律和規則性;另一方面,縣城實際上隻是鄉村伸向城市的“觸角”,其社會架構、權力角色、分利秩序,都還嚴格遵循著傳統鄉土中國“熟人社會”的“潛規則”。

那麼,在這樣一個與多數國人息息相關的“縣城江湖”中,其權力角色與分利秩序,究竟如何運作?我們共同探究之。

一、城鄉之間的“縫隙”——小縣城裡的權力角色探析

有人的地方就有江湖,有江湖就必然存在利益的分殊、分歧、分化,以及由此產生的爭權奪利的“劍影刀光”。在小縣城的利益角色當中,處於最核心地位的當然是代表國傢執掌公共權力(政治權力)的領導、幹部。

從政治學理論的視角看,政治權力就是“令人敬仰的權威,和迫使他人服從的力量”。它是對社會資源的權威性分配,說白瞭就是“分蛋糕”的刀柄。

中國自古以來的“學而優則仕”的思維觀念,造就瞭國人濃厚的“官本位”主義傳統。尤其在小縣城中,“權力崇拜”的思維,更是根深蒂固。具體來看,中國的縣城是一個典型的“精英掌控”社會。

一個人口數十萬的縣,縣城人口一般不超過10萬人,其中真正“有權有勢”的也就是那麼幾百號人。而且,由於縣城經濟發展水平的局限(少數東部富裕縣除外),能在縣城裡通過經商創業發傢致富,躋身“精英”者,總共不過百人。

其他“精英”,主要就是那些“吃皇糧”的各級幹部。在鄉村和縣城,無論你是“行政編”、“事業編”亦或國企員工,隻要和體制搭邊的人群,統稱為“幹部”。

然而,即便在公共權力掌控者群體內部,同樣是“等級森嚴”,難以“僭越”。從當前中國縣域官場的政治生態來看,掌握行政權力的有兩類人。

第一,是“居高臨下”的領導,即有實權、有行政級別的國傢幹部。即“在組織中發揮領導作用的人,是運用各種影響力帶領、引導或鼓勵下屬努力實現目標的人”。具體包括縣委、政府、人大、政協等“四大領導班子”;縣級黨政機關直屬部門的正科級“一把手”。

這些“高級幹部”通常對本縣范圍內的大小事務,擁有一般具有決策權和最終處置權。換言之,他們站在縣城權力分級的第一梯隊。囿於行政級別的限制,在縣城當“大官”很難,一個縣的正處級幹部滿打滿算也就四人。

但要體驗“當大官”的感覺,卻並難。尤其是那些縣城“實權部門”一把手出行,隻要你願意,一定會有人為你提包端茶,前呼後擁,接待招呼,一應俱全。“為官者”則是穿著講究,氣爽神清,派頭十足,令人生畏。

古時候所謂的“天高皇帝遠”,也大概如此。但下走半級,一般的副職領導,實際地位就遠遜於“一把手”,他們已經不屬於“決策型”領導。

因為在一個相對狹小的縣城政治組織中,其科層化,等級化分野並不十分明顯,副職對具體行政事務幾乎沒有支配權,其主要任務是配合正職工作以及操作具體事務。

再往下走,就是那些就是“萬人之上”的普通幹部。具體指的就是,縣城中負責對縣域政策和具體事務的執行者和操作者。他們是不具有最終決定權和處置權的,一般公務人員。

在國傢的整體行政體系中,“縣官”級別不高。而且,縣域政府也是距離普通民眾距離最近的一線政府。但實際上,縣城主要領導和普通民眾之間,可謂“遙不可及”。

一位學者在對中部幾個縣城進行實地調研後發現,一個普通民眾要想見見縣委、縣政府的主要領導,至少要經過三道“關卡”:

首先是政府大院的保安;第二層是政府大樓門電梯口設置密碼的玻璃門;第三層才是領導辦公室所在的樓層,平時會上鎖,由領導秘書負責開關。

當然,想要在“山高皇帝遠”的蕞爾小城攫取豐厚利益,單靠個人的力量也是做不到的,盤根錯節的利益鎖鏈在小縣城裡隨處可見。通過“熟人社會”的人情紐帶,這些“肉食者”相互聯系,構建起一個密集的“權力網絡”,其影響力,遍佈縣城的方方面面。

正如某位學者所言:“縣城的一舉一動、縣城的孰輕孰重、縣城的風雲變幻都在這群人手裡掌握著、搗鼓著”。在“權力思維”主導下,就業市場本來就十分狹隘的縣城,“隻有官場,沒有職場”。

一個大中學畢業生就業與縣城,其所學的知識和從事的工作,很可能是風馬牛不相及。總體來看,縣城的工作可區分為四類:行政部門、事業單位、國有企業、自由職業等四個類別。

在縣城人的視野中,這四個類型的工作如金字塔般垂直分佈,越往上“權力”越大,面子越足,當別人問你在哪高就時,回答底氣最十足的就是“某辦某局”瞭。

隨著國傢行政體制改革的推進,正如政府機關的編制被嚴格限制,體制內招人更是普及瞭“凡進必考”的嚴格遴選制度。因此說,且不論職位高低,一個體制內的“鐵飯碗”,更是成瞭縣城人夢寐以求的理想職業。

即便是一個公益性質的“清水衙門”,也會有很多人願意,拿著大把鈔票送禮托人擠進去。前幾年,陜西神木2500元月薪招聘名校研究生協管員的新聞曾引發熱議。這除瞭反映出高等學歷文憑“地崩山摧壯士死”式的貶值外,也深刻說明瞭縣城的“權力本位”就業取向。

如此一來,“爭權奪利”的人多瞭,專研技術的人就少瞭;體制內“幹部”多瞭,市場上的人才就少瞭。正如某學者總結那般:“在縣城,體制內的人才多,體制外的人才少;傳統型的人才多,高新技術的人才少,懂經營、善管理的企業經營管理人才少”。

二、利益的“分肥”——小縣城裡的分利秩序揭示

所謂縣城分利秩序,指的就是縣城的各個權力角色,各自利用自己掌握的資源,在利益的分割、分配、分肥的過程中相互博弈妥協,而形成的利益格局。或者在一些習慣瞭大城市生活的人眼中,“閉塞落後”的小縣城是資源匱乏的,沒有多少利益可圖。

但事實上,中東部地區一個縣的人口規模基本,都在40萬以上,有人就有生產力、消費力,就能創造GDP,類似於大城市對周邊地區的“虹吸效應”。

全縣的資源源源不斷流向縣城,在“人口紅利”的帶動下,縣城的房地產、餐飲、教育、醫療等行業,就能如火如荼地發展起來,隻要經營得當,同樣是財源滾滾來。

所謂“三年清知縣,十萬雪花銀”,作為縣城分利秩序的“掌舵者”,自然有趨之若騖地想要向“領導們”靠近,以分享權力帶來的紅利。

當然,利益的對等交換是社會的基本法則,這過程中一些意志不堅定的人,就有可能被金錢和美色俘虜,淪為人民公仆中的“蛀蟲”。他們不但自己“官商勾結”謀取私利,還會在同事中形成惡劣的“示范效應”,不斷地腐化他人。

比如曾任廣東惠來縣縣委書記的邱輝盛,在自己腐化墮落之後,竟然一口氣把五個縣委常委都拉下瞭水,全縣的縣級機關及下屬鄉鎮更是幾乎全部淪陷,涉案人員高達五百多人。如此觸目驚心的“窩案”,已經不能用簡單的“意志薄弱”或“道德敗壞”來解釋。

它直接反映出“一把手”在整個縣域政治體系運行中的強大影響力,其他人隻有在他的首肯之下,才能進入這個“分利秩序”。即便是權力再下沉一級,“芝麻綠豆”大小的村幹部,都能利用農村的土地資源或者鉆國傢的農村政策空子,以權謀私,中飽私囊。

這些人之所以膽敢明目張膽地,利用黨和人民賦予的公共權柄,為自己漁利。很大程度上,就是源於縣城民眾對權力的“崇拜”,和對分利秩序的“默認”。以親緣、血緣為主要人際紐帶的縣城,並不似大城市人員往來的頻繁復雜。

人們之間關上幾個彎,總能沾親帶故,所以在不犯罪的情況下,按照傳統習俗辦事,似乎成瞭習慣,很多違法亂紀之舉,就在人情世故中被消解瞭。

另外,在信息技術不發達的年代,在幅員遼闊的國土上,上級根本無暇也無力管轄到縣城裡的細枝末節。領導們能夠看到瞭,也往往那個幾張縣級官員遞上去的“政績奏章”。當然,在現代信息技術條件下,小縣城也不再是什麼山高皇帝遠的法外之地。

地區之間的幹部流動,以及嚴格規范的公務員選拔制度,都在給縣城權力體系輸入新鮮正義的血液。但要想在較短時間內,蕩滌積弊數十年的社會風氣,絕不是一件容易的事情。

“權力持有者”,通常把持甚至壟斷著縣城最優質的資源,他們聯合商人等“利益攸關者”,構建瞭一套嚴密的分利秩序。

此處提及的商人,絕非一般的個體戶和日常性經濟活動的商販,而特指那些“手眼通天”,資本雄厚、人脈廣泛,對縣域的經濟社會發展,甚至政治運作都具有影響力的大商人。小縣城裡的市場空間與營商環境,自然不能和大城市相提並論。

但在現代市場經濟和信息技術的刺激轟炸之下,縣城的居民也被激發出瞭極強的消費欲望和消費能力。但同時,由於縣域社會規模狹小,能夠做起大生意的,通常要是“政商通吃,有頭有臉”的人。

而這類商人發傢致富的主要手段,也通常不是常規的買賣經營,而是“拿項目”。

具體來講,就是通過向權力靠攏,承接各種政府工程,包括道路、橋梁、水利、通訊、能源等基礎設施建設,以及與之關聯的農、林、水、電、旅遊、環保等項目。

現實中,很多縣城的重點大型項目,也幾乎都是被那些與領導關系密切的商人所把持。至於擺在明面上的“招標”、“投標”等過程,大多就是流於形式甚至是為商人量身定做的“蘿卜招標”。

在這場利益分割的“饕餮盛宴”中,大商人們往往都需要通過利益輸送的方式,為自己尋求官方的話事人與保護傘。

而對權力所有者言,受到國傢法律法規的嚴格規制,官員無法直接參與商業精英,於是乎,和“識時務”的商人合作,結成“利益共同體”,自然就成瞭最好的選擇。比如,熟悉縣城生活的朋友可能都會註意到,幾乎每個小縣城裡都會有一大批爛尾的別墅、小區、廠房。

那就是因為,在“唯GDP”思維的導向之下,縣領導曾不惜一切代價地“招商引資”。

在國傢政策紅利的誘惑下,很多商人也都願意和縣裡官員合作——圈出一大片地,蓋上一些外觀華麗氣派的建築,向上級交出一份漂亮的計劃書,雙方就能各取所需——商人輕松套取到瞭國傢的政策扶持,官員收獲瞭升遷的政績,至於實力效果如何,並不重要。

那一棟棟空置的建築,其實就是對這種不合理分利秩序的無聲控訴。但從另一方面講,無事時雙方稱兄道弟,你儂我儂。一旦國傢的反腐利刃迎面劈來,那些昔日風光無限的“大老板”也很容易被權力所有者推出去作“擋箭牌”,身陷囹圄甚至性命不保。

一言概之,在縣城這樣一個小江湖中,權力角色既集中又分散:掌握公共權力者高高在上,統籌全局,但他們也需要一些“代理人”,幫助其實現各種利益。這兩種不同的權力角色既等級分明,又相互制衡,相互妥協,共同建立和維護者一個特有的分利秩序。

在這個秩序中,既有政府職權的濫用,也有罪惡資本的貪婪,而普通民眾陷入其中,隻能服從秩序,幾乎沒有話語權。

三、人民的“江山”——小縣城裡利益格局的重塑再造

改革開放之後,我黨出於戰略全局的考慮,做出瞭“允許一部分人先富起來”的偉大決策。受到市場經濟和國傢政策春風洗禮的縣城,也有一批“致富能人”脫穎而出,他們通過這樣或那樣的手段,攫取瞭大量社會財富。

他們和一些權力所有者,緊緊抱在瞭一起,頑強維護者自己的既得利益和利益分配格局。至於黨要求的“先富幫後富”,早已被他們忘之腦後,他們不僅無心幫助落後者,反而變著法子地壓榨落他們。

這種扭曲的利益格局,極易拉大鄉村地區的貧富差距,違背瞭國傢共同富裕的初衷。

對其進行治理的根本手段,還是要大力加強社會主義民主與法治,把權力關進制度的“籠子”裡。國傢要加強基層權力運行法規的宣傳宣稱,嚴格落實相關要求,破除信息壁壘,提倡以法律思維、法律方式解決問題,維運用法律手段解決問題。

實現政府、市場、社會與群眾之間的良性互動,並充分發揮國傢監察巡視制度的作用,加強對基層政府的巡查力度,動員人民群眾與權力腐化行為做鬥爭。

隨著國傢治理體系治理能力現代化在縣域政治中的有效實施,以往的那種不合理的分利秩序格局,必將得到徹底根治,國傢的惠民、富民意志也將得到堅決地貫徹落實。

從現實情況看,為瞭破解這種違背社會主義初心本質,不利於社會公平正義和人民共同富裕的利益分割現象,國傢在基層大力推進國傢治理體系和治理能力的現代化,精簡機構,裁撤“冗官”,積極推進“人才下縣”。

這些措施取得瞭一定成效,縣城政治生態和利益格局有所改觀。但閉塞的環境下,盤踞地方多年的勢力團體,以及人性中的“貪婪本質”,很難被一次性清除,縣城權力角色與分利秩序的重塑和再造,任重而道遠。

但無論如何,我們必須堅守這樣一個觀念:對於縣城中不合理現象的治理改造,無論如何艱難險阻,黨和國傢一定會堅定不移地推進下去。因為無論縣城是誰的“江湖”,中國總是人民的“江山”。

四、結束語

所謂“急攘攘蠅爭血,亂紛紛蜂釀蜜”,世事浮沉,人心躁動,往往逃不出名利二字。大城市有驚心動魄的劍影刀光,小村莊亦有紛繁復雜的冷暖人情。而“夾縫中求生存”的縣城,既可以仰望繁華都市的燈紅酒綠或窮困潦倒,也可以俯視寂寥鄉村的優美恬靜和困苦掙紮。

所以有人說,“縣城才是中國的底色”——它連接城市和鄉村,貫通傳統與當下。在現代工業文明尤其市場經濟浪潮的巨大沖擊之下,縣城早已經不再是想象中的那邊寧靜閑適。

“精神傢園”和“心靈棲息地”的優雅色彩褪去之後,在長期處於國傢權力體系邊緣地帶的小縣城裡,時常上演著不為人知的權力博弈與利益糾葛。形形色色的權力角色,通過各種不對等的聯合或鬥爭,互相妥協建立起瞭有違公平的分利秩序。

這種不合理歷史問題的解決,是對國傢社會治理能力的加大考驗,需要久久為功,穩步推進。

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  • 本文由 发表于 2021年9月21日
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